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谭跃湘:着力创新湘江源头治理的生态补偿机制

时间:2017-01-04 09:47来源:亚洲城娱乐会员登录 作者:谭跃湘、刘新年、 点击:

湘江是湖南的母亲河,湘江流域是湖南省人口最稠密、经济最发达的区域,也是水资源最集中、水环境问题最突出的地区。多年来,湖南省高度重视湘江污染防治,并取得了明显成效,但水资源污染形势依然严峻。为此,我们主要以永州市的情况调查为基础,综合湘江环境治理的现状和趋势,就创新湘江源头治理的生态补偿机制,激活湘江治理主体,形成源头治理合力,构建人与自然和谐共生的湘江绿色体系和机制,提出如下对策建议。

一、湘江污染治理要突出源头治理

湘江全长948公里,流经湖南省14个市州中的永州、郴州、衡阳、娄底、株洲、湘潭、长沙、岳阳8个市州;流域面积94721平方公里,占全省国土面积的40%;流域内常住人口2014年为4092万人,约占全省人口的61%,是湖南省居民生活用水和工农业生产用水的重要来源,其水质条件和环境状况不仅直接决定湘江流域人民的生活质量和身心健康,而且关系湖南省经济社会持续健康发展。

但从20世纪80年代未、90年代初起,湘江水质总体呈恶化趋势,治理湘江已成当务之急。

治理湘江污染必须从源头治理抓起。治理湘江源头首先是治理湘江污染源头,主要包括治理自然污染源、生产污染源、生活污染源。从自然污染源看,近年来,湘江流域生态环境恶化,森林资源锐减,水土流失加剧,局部地质灾害频现。特别是自2007年以来,湘江流域旱期持续拉长,湘江中下游连续4年遭遇特枯水位,干流城市供水接连告急。2014年,湘江流域接连遭受9次强降雨冲击,全省108个县市区1258个乡镇的560万人受灾,倒塌房屋1.72万间,紧急转移57.67万人,农作物受灾面积356.1千公顷,直接经济总损失152.26亿元。从生活污染源看,一些城镇居民生活废水未经处理就直接排放湘江,加重了湘江水资源污染,使湘江水体有机物超标。从2015年9月省十二届人大常委会执法检查组公布的14个市州共计117个水污染问题比较严重的区域及点源清单看,作为省会的长沙市就有14个水污染严重的点源。从农村、农业污染源看,随着农业大量使用化肥、农药和农村养殖业发展,湘江水体污染中农村农业污染比重不断上升,而目前全省2100多个乡镇建有生活污水处理厂的仅112个乡镇。

另一个源头是湘江地理源头。湘江源头位于湖南省永州市蓝山县紫良瑶族乡的野狗岭,流经蓝山、江华、江永、宁远、道县、双牌,在永州市的萍岛汇合广西来水并为湘江源头流域,其环境状况不容乐观。从人口分布和用水情况看,2014年永州市常住人口538.71万人,为湘江流域人口第三大城市,第四大用水城市,总用水量25. 23亿立方米,其中,工业用水3.51亿立方米,生活用水2.32亿立方米,农业用水更是高达18.73亿立方米,居全流域首位,从一个侧面表明永州市的生产生活污水对湘江的影响不能轻视。

从经济发展与环境治理的矛盾看,湘江流域上、中、下游经济发展水平差异明显。如图所示,如果通过永州和株洲将湘江划分为上、中、下游三段,2014年,湘江下游地区生产总值14225.30亿元,占全区总产值的67.73%,是中游地区的2.60倍,是上游地区的10.94倍。

2014年湘江上、中、下游地区生产总值比较

数据来源:湖南省2014年国民经济和社会发展统计公报

永州作为湘江上游地区,经济最不发达,保护环境与发展经济的矛盾冲突也最为突出。如永州市零陵区50%以上的财政收入来源于采矿业,不发展采矿业经济困难,发展采矿业污染湘江。作为国家主体功能区重点建设试点示范县与国家生态文明先行示范区建设县的蓝山县也有相同尴尬,其力推的16个石材项目,有6个涉及国家级公益林,1个涉及省级公益林,而按照《国家级公益林管理办法》第11条规定:禁止在国家级公益林地开垦、采石、采沙、取土。

上述两重含义的污染源头各有侧重,共同构成湘江污染的主要来源和原因。中国古语有言:“扬汤止沸,不如去火抽薪”,化用到湘江治污上说,就是要釜底抽薪从源头抓起。“源头不治,湘江难治;源头不清,湘江难清。”治理湘江污染要把污染源头治理和地理源头治理紧密结合起来,在抓污染源头治理中突出地理源头治理这个重点,在抓地理源头治理中突出污染源头这个关键。

二、源头治理要突出生态补偿

坚持“绿水青山就是金山银山”的理念,落实禁入、禁伐、禁采、禁渔、禁养等生态保护政策,关键举措是要形成运转有序、持续高效的体制机制,根本办法是要抓住利益激励和约束这个“牛鼻子”,重点处理好源头治理的成本收益关系,突出生态补偿这个根本政策。

1.全面把握湘江源头治理收益的丰富内涵,充分认识湘江源头治理的重要性

从源头上治理湘江,减少和消除污染,恢复和保护好湘江流域的生态环境,能产生巨大经济、生态和社会效益。

核心引领区持续发展的重要支撑。湘江流域面积占全省面积的40%,人口占全省人口近三分之二,生产总值占全省产值近80%,人均地区生产总值是全省平均水平的1.27倍,集中分布了机械、钢铁、有色、食品、石化等主营业务收入过千亿元的产业,是湖南省经济社会最发达的区域。特别是其中的长株潭地区以占全省1/7的面积,集聚了全省70%以上科研机构、60%以上高新技术企业,2015年其地区生产总值、高新技术产业增加值占全省比重分别超过40%和60%,经济总量、增长速度和发展质量均居全省前列,堪称名副其实的核心引领区。但随着湖南省工业化和城镇化进程的加速推进,资源和环境问题已成为制约该地区持续发展的“沉重翅膀”。坚定不移加大湘江源头治理力度,切实减少和消除湘江污染,事关湖南经济社会可持续发展,事关长江中下游7省市环境生态安全,事关核心引领区加快转变经济发展方式、积极发展绿色环保产业,2014年湘江全流域环保产业总值达1352亿元,2015年预计可达1600亿元,也印证了这种趋势。

利在当代功在千秋的经济增长点。湘江地理源头属生物多样性保育生态功能亚区,森林覆盖率居全省第三,已有 14 个国家级省级自然保护区或者重要生态功能区等,是全省生物多样性最为丰富的地区之一,也是湖南省最为优质的饮用水源之一。保护好湘江源头环境具有十分明显的生态价值和生态功能。湘江流域创造了全省80%的财富,承载了全省74%、近5000万人口的生产、生活及生态用水,也提供了全省60%以上的污染,其中尤以株洲、湘潭和长沙河段污染最为严重,一些年份连正常供水也被打断,每年直接经济损失高达40亿元以上。这些情况表明,环境保护就是经济效益,绿水青山就是金山银山。通过包括源头治理在内的湘江全流域治理,以更严格的产业准入标准与污染排控标准规制发电、灌溉、饮水和航运事业,规范各类开发区、工业园区建设,积极发展循环经济和低碳经济,确保湘江流域经济结构优化和产业升级换代,功在当代利在千秋。

社会和谐稳定发展的重要基石。人类社会发展到今天,人民对美好生活的向往开始从吃得饱、穿得暖的生理需求向更高层的安全需求、社交需求、尊重需求和自我实现需求提升。但现在我国已进入生态环境高风险期,湖南省湘江流域环境污染事件也频繁发生。2006年9月8日,湖南省岳阳县城饮用水源地新墙河发生水污染事件,砷超标10倍左右,8万居民的饮用水安全受到威胁。 诸多情况表明,从源头上治理湘江是人民的殷切期盼,是发展的迫切要求,也是实现社会和谐稳定的重要保障。

2.全面把握湘江源头治理成本的特殊属性,充分认识湘江源头治理的艰巨性

湘江源头治理并非免费牛餐,更不是天上掉下来的馅饼,治理湘江源头的巨大收益往往伴随着巨大成本,这也是湘江源头治理任务艰巨的重要原因。

日渐增加的投入。湘江源头治理,是一个涉及湘江流域城市、乡村,企业、居民,生产、生活,上游、中游、下游各个方面、各个领域、各个环节的系统工程,也是一个涵盖事前监测、事中治理、事后奖惩包括“堵源头”“治污点”“建绿心”的运行过程,需要相关主体投入大量人力物力财力,形成了一个巨大的成本链条。以2013年以来,省政府实施湘江保护和治理“一号重点工程”的“三年行动计划”为例,仅沿江各级党委政府、相关部门和社会各界就先后实施整治项目1740多个,引导各方面投入的资金达350多亿元。特别是作为湘江地理源头的永州,为保护好湘江源头的森林植被,全市每年从有限的财力中挤出资金近5亿元用于绿化建设;为保护湘江源头特有鱼类生态资源,建立两个湘江上游特有鱼类水产种质保护区,仅人工增殖放流投入资金2亿元以上; 2013年-2015年,永州共组织实施并完成407个湘江流域水污染防治项目,投入与湘江保护相关的专项资金达15.5亿余元。近五年来,永州市实施千万元以上生态保护建设项目150多个,共投入资金180多亿元。

被迫减少的收入。更为巨大的是为此付出的间接成本、隐性成本。例如近5年来,永州在尚未完成工业化过程的情况下,为守住经济发展“绿色指数”,主动和被动抬高工业准入门槛,限制和拒绝引进国家明令禁止的能源消耗大、影响生态环境的相关投资项目累计达300多亿元,直接财税损失30多亿;先后关闭污染企业220家,停产整治污染企业140家,涉及就业人员3万余人,财政直接减收5亿多元,间接损失15亿元左右;制定出台了《永州市封山育林实施办法》,将林业用地规划为禁伐区、限伐区、开发区三种类型,其中划定公益林843.69万亩,林木采伐指标从2009年163.73万立方米压减到2014年的63.67万立方米,财政、林农每年因此分别减收0.8亿元、3.35亿元;为保护湘江,划定了禁采区1068.8公顷,按市价估算,全市财政每年因禁采减收近6亿元;从2012年起,全市在湘江干流每年实施三个月的禁渔期,每年共造成渔民减收2200万元,取缔网箱养鱼603户8.24万平方米,造成养殖户减少收入1400万元;对在距湘江干支流0.5公里以内、0.5-1公里以内的规模养殖场,将分别在2015年、2016年前全部完成搬迁或退出养殖,需补偿退养资金2.9亿元。

不得不放弃的机会。资源是稀缺的,资金是有限的,稀缺的资源和有限的资金相当部分被用于湘江源头治理,也就减少或放弃了其他投资获利的机会,由此带来的损失就是我们通常所谓的机会成本。为保护和治理湘江源头,永州限制了众多产业发展,主动放弃了发展地方经济和提高群众收入水平的诸多机会。这些机会成本包括:为了增加治理环境、保护生态的投入,不得不减少对经济发展的投入,从而降低经济增长速度、减少经济增长收入,付出延缓当地经济社会发展的代价;为了保护和改善湘江流域的整体生态环境,湘江污染源头和地理源头不得不放弃部分局部利益,付出延缓当地群众脱贫致富、提高生活水平的代价;为了实现经济社会可持续发展和资源使用的代际均衡,避免“卖祖宗田,抢子孙饭”,不得不放弃部分现在的发展机会,付出延缓当前财政收入和职工收入增长速度的代价。

3.全面把握湘江源头治理成本收益的非对称关系,充分认识湘江源头治理的复杂性

尤其值得注意的是,湘江源头治理的成本和收益具有特殊性和复杂性,具体表现为非对称性。这种非对称性不仅导致人们对湘江源头治理认知上的落差,也造成了人们在湘江源头治理行为上的错位。

社会角色不对称。不同社会角色由于其所处的社会地位、所履行的社会职责不同,对湘江源头治理成本支付和收益获得直接感受是不相同的。各类企业是生产者和消费者的统一,尽管它们深知湘江源头治理的意义和天蓝地绿水清的珍贵,但更关注企业生产的直接成本和收益,而对具有外部性的环境成本和收益却可能视而不见。政府是社会利益和人民利益的代表,它更关心、关注体现人民整体利益、长远利益的环境效益,却未必能充分考虑和兼顾企业的微观效益。至于居民个人作为纯粹的消费者,乱倒垃圾如果能节约成本,享受蓝天白云又不需付任何代价,则可能重视环境效益而忽略治理成本。

投入产出不对称。生态环境治理是一个特殊的生产过程,其特殊性主要在于治理成本和效益都具有外部性,付出治理环境成本者,未必能享受或充分享受环境改善的收益;享受治理环境收益者未必付出、或只需付出很少成本。这样,那些只付出治理成本而没有充分享受治理收益的社会主体,就会因这种不对称性而挫伤积极性,以致出现治理积极性逐渐下降的情况;相反,那些享受到生态环境治理收益而不需付出相应成本的社会主体,则很容易不切实际提出治理环境的过分要求。

空间分布不对称。不同社会主体分布于湘江流域的上游、中游和下游,他们对湘江治理的认识、看法和态度也有差异。湘江上游是湘江的发源地和初始流域,污染情况相对较轻,直接感受还不明显,往往对治理污染的紧迫性和重要性认识不足,而污染治理又往往需要从源头做起、在源头上加大力度;湘江中下游是湖南省人口稠密区、经济发达区、城镇化和工业化程度最高的地区,污染问题最突出,治污的压力最大、任务最重、呼声最高,但治理的成本最大、困难也最多。

经济发展不对称。不同社会主体处于不同发展阶段、发展条件、发展水平,有不同的社会愿望、利益诉求和价值追求。从湘江干流六市分析,湘江源头永州市每平方公里GDP产值为583.3万元,不足长沙的1/10,仅为株洲的30%、湘潭的18%、岳阳的32%、衡阳的37%。永州市人均GDP为2.06万元,仅为长沙的19%、株洲的37%、湘潭的36%、岳阳的43%、衡阳的62%。但恰恰是经济相对落后永州长期肩负湘江源头生态保护、为下游地区提供优质水资源等生态公共产品的重任,付出很多、贡献不少。而下游地区对上游地区的作出的贡献却缺乏积极有效的经济补偿,致使上下游地区之间生态保护成本支付和收益获得不对称。

三、生态补偿要突出机制创新

正确处理湘江源头治理过程中各类主体之间的利益关系,形成稳定有序、持续长效、约束激励都到位的治理机制,要坚持问题导向,总结历史经验,借鉴他山之玉,着力实现“三个转变”。

1.激活主体,实现补偿主体由政府一元向社会多元转变

当前湖南省湘江源头治理的生态补偿机制,就其主要特征而言,基本上属于政府一元补偿机制,重视生态补偿、推进生态补偿、实施生态补偿的主要是政府。省政府从2013年9月开始实施湘江保护和治理的“一号重点工程”,从2013年到2021年连续实施三个“三年行动计划”,省政府与沿江各市签订目标责任状,将“一号重点工程”纳入政府绩效考核重要内容,形成既抓沿江各市、县市区党委政府“一把手”,又由沿江各市、县市区党委政府“一把手”亲自抓的工作格局,并以实施新环保法为契机,将流域内所有排污单位纳入网格化环境监管范围,实行“有计划、全覆盖、规范化”的执法检查,靠的是政府,抓的也是政府。

应当承认,充分发挥政府在湘江源头治理和生态补偿中的主体地位和主导作用,有利于整合资源、发挥优势、形成合力,在较短时间以较快速度见到明显成效。

解决问题的关键还是要落实“谁保护,谁得益”“谁改善,谁得益”“谁贡献大,谁多得益”和“谁污染,谁受损”“谁污染,谁补偿”“谁污染最严重,谁受损和补偿最多”的原则,积极借鉴一些国家一对一交易、市场补偿、区域合作、公共补偿的成功经验,积极探索面向全社会的生态服务税或湘江保护税、湘江中下游城市和企业向湘江上游源头地区提供补偿资金发展保护湘江生态林、湘江中下游城市和企业投资湘江上游源头地区建立湘江清污过滤净化系统和设施,尽快形成让每一个企业、单位、居民都参与的多元补偿机制,走出一条主体多元、形式多样、机制灵活的生态补偿之路。

2.完善体系,实现补偿机制由行政主导向综合联动转变

湘江源头治理,难在污染源头治理,它涉及湘江全流域的城市、农村,企业、居民,工业、农业,市民、农民,点多、面广、线长;重在地理源头治理,问渠哪得清如许,惟有源头活水来。现湖南省面向湘江地理源头生态补偿已在逐步实施,但起步较迟、动作较缓、力度较小,亟待完善体系,把政府企业居民、上游中游下游、中央政府省级政府当地政府各种补偿要素和补偿资源综合整合、优化配置,实现补偿机制由行政推动向综合联动转变。

要进一步扩大补偿范围,将目前对湘江源头区域的补偿,从只覆盖到蓝山、宁远和江华等县,拓展到舂陵江流域特别是欧阳海库区等一些重要支流水域;对公益林的补偿,也应从国家级和省级两个档次,向市县区公益林延伸;矿产资源、湿地、耕地及土壤等更应尽可能、尽早、尽快纳入生态补偿范畴。进一步健全补偿制度,明确相关产权和责任划分,建立和完善流域各责任主体的协调机制,健全生态补偿标准体系、生态服务价值评估核算体系、生态环境监测评估体系,充分发挥生态补偿在湘江源头治理中的约束激励作用。进一步完善补偿体系,着力补齐企业补偿和居民补偿、下游补偿和中游补偿等短板,逐渐完善形成政府主导、企业居民各尽其责,上游中游下游统筹协调,中央政府、地方政府、当地政府成龙配套的补偿体系。考虑到生态补偿操作的现实可行性,可以把各级政府作为直接补偿主体,供水工程管理部门以及受益城市、企业、居民作为间接补偿主体,并以强化环境资源税等落实其补偿责任。

3.着力创新,实现补偿方式由单一性向多样性的转变

生态补偿方式集中承载体现了补偿责任主体与补偿主体之间的权利义务关系,是生态补偿制度的中心环节。落实生态补偿,要着力创新,实现补偿方式由单一性向多样性的转变。

进一步强化纵向补偿方式,要加大对永州的生态补偿力度,现在国有林补偿标准7元/亩,集体林等12元/亩,远低于公益林的管护成本,要按照成本和收益、付出和补偿对等的原则提高补偿标准,据专家测算,生态公益林每亩补助 30 元才基本补偿经营者的经济损失;要根据每年农户人均收入水平和物价上涨水平适时调整作为生态补偿内容的粮食和生活费补助;要把环境财政作为公共财政的重要组成部分,在中央和省级政府设立生态建设专项资金列入财政预算,资金的安排使用应着重向欠发达地区、重要生态功能区、水系源头地区和自然保护区倾斜,优先支持生态环境保护作用明显的区域性、流域性重点环保项目,加大对区域性、流域性污染防治,以及污染防治新技术、新工艺开发和应用的资金支持力度;要在教育、就业、文化、卫生、优抚、救助、扶贫、医疗、养老、农村危房改造、小城镇建设等民生投入上,给予湘江源头更优惠的政策和更多的转移支付。进一步发展横向补偿机制,要借鉴德国以州际财政平衡基金模式实现横向补偿的方法,建立湘江流域各地方政府间的生态补偿横向转移支付制度,设立横向转移支付基金,着力解决跨界治污补偿,进一步实现生态各地区公共服务均等化。区际生态转移支付基金由特定区域内生态环境受益区和提供区政府财政资金拨付形成,拨付比例应综合考虑当地人口规模、财力状况、GDP总值、生态效益外溢程度等因素。各地方政府按拨付比例将财政资金上缴存入生态基金,并保证按此比例及时补充。通过政府间横向转移支付,更好落实“受益者和使用者付费”和“补偿与受益对等”原则。进一步用活市场补偿机制,要加大统筹协调力度,积极构建生态产品价值评估体系,明确各类生态产品的商品属性,形成碳汇为标准的定价机制,实现自然资源有偿使用,探索生态资源资产产权、用途管制制度、生态资源资产化和生态产权交易化改革,建立有利于生态建设的投融资机制,进一步探索和扩大发展湖南省的碳汇交易、节能量交易、排污权交易、水权交易等市场化模式,让生态产业和绿色产品成为资本灵活进出、市场有效配置的全新领域。

(本文由湖南省委讲师团、永州市委讲师团联合课题组撰写,课题组成员为谭跃湘、刘新年、周勇、丁玲芳、宋亮)


(责任编辑:admin)

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